[[29]] 实务上，处理财政失衡的财政手段是中央与地方统筹分配税款，当然国家也可以借助行政区域重新划分等行政手段。

整合功能指州宪整合价值观念、凝聚社会共识，从而使公民真正认同州宪所代表的地方宪法秩序并积极融入。首先，承接地方立宪传统，各州在《基本法》制定前掀起了立宪热潮。

（三）以法治思维促进两岸和平一统。《黑森州宪法》第71条规定，人民按照宪法实现直接或间接民主，直接民主的主要形式为人民直选、公决动议与全民公决，第125条对之做了具体阐释并授权法律做进一步规定。二是社会福利问题，例如《柏林州宪法》第20条的受教育权、第22条的社会保险权、第33条的个人信息受保护权以及第35条的法定节假日休息权等。通过在法理上将自身定位为联邦德国的州或邦，州宪既言明了德国的统一，又表达了各州相对自主的意涵，以避免联邦制异变为单一制。正是联邦与州的平等秩序和平等宪法主权，使《基本法》与州宪都是完全宪法，即两者逻辑上互不为起点，差异性是常态，同一性是非常态。

一旦州宪对公民基本权利的限制甚于《基本法》，则州宪的相关内容就因《基本法》第31条而归于无效。因此，在依循法治思维巩固一个中国原则的进程中宪制—治理框架不失为一种务实的路径。然后，笔者将根据司法行政体制改革的历史演变情况，结合我国司法体制改革的宏观目标，来确定推动司法行政体制改革的若干基本原则。

从1982年到2001年，司法行政机关的职能有增有减，但大体维持在小司法行政模式的框架之内，其对法院、检察院的司法行政管理权进一步压缩，对政法教育的管理则基本被取消，但同时获得了监狱管理和劳动教养管理职权，并负责管理我国的国际司法协助工作。可以考虑在司法行政机关内部组建民事行政裁判执行部门，由其负责对全部民事和行政裁判执行。经验表明，这种改革探索具有很大的创新性，这意味着对人民陪审员、人民监督员的管理工作，逐步从专门性司法行政事务转化为宏观司法行政事务，使其走上一条专门化、专业化的管理道路。这标志着我国司法行政机关开始行使对刑罚执行和劳动教养执行的管理权，是我国刑罚执行体制的重大改革。

不仅如此，对劳动教养人员的教育矫正，与对罪犯的教育改造一样，也都不是公安机关的工作强项，与公安机关作为治安保卫机关的职能存在着明显的矛盾。从1982年以来，伴随着整个政治体制改革和经济体制改革的逐步推进，司法行政机关对于法律服务的管理方式也在发生着根本的变化。

无论是专门的政法院校，还是普通高校的法律院系，教育行政部门无法确立科学合理的准入门槛，无法建立可操作的法学培养标准，无法为法律院系建立公正的退出机制。（三）1982年后的小司法行政模式 1982年以来，伴随着法院司法行政工作转由法院自行管理，行政法律法规编纂工作被交由国务院法制局负责管理，我国司法行政机关的职能被减少到历史最低限度。在管理体制上，司法行政机关对这些法律服务业也从原来的行政控制向行业调控方向进行转变。当然，这三种法律职能的范围和内涵都发生了各种各样的变化，具有一定的不可预期性。

而在实质性第推进司法行政体制改革，首先需要对司法行政机关的职能作出准确的定位。例如，美国联邦司法部，作为联邦检察官的领导机构，对于那些联邦罪案件刑事追诉权，包括领导联邦调查局行使侦查权，代表政府提起公诉。（三）看守所的隶属问题 在看守所的隶属问题上，目前存在的最大问题是未决羁押权与侦查权发生冲突的问题。因此，未来可以考虑对被判处拘役的罪犯，放置在监狱内单独执行刑罚。

另一方面也存在对在职法官、检察官无法提供统一教育培训内容，教育培训无法保证在职人员切实提高司法实务能力的问题。为实现司法去地方化和去行政化的改革目标，改革决策者推行了包括法院、检察院人财物交由省级统一管理、司法责任制、员额制在内的一系列改革措施。

2005年，随着国家司法鉴定体制改革的推进，司法行政机关拥有了对司法鉴定事务的管理权，除了公安机关、检察机关内设的鉴定机构以外，其他司法鉴定机构都要经过司法行政机关的考核、认证、登录和鉴定范围的确认。未来，司法行政机关在行使上述职能的范围和方式方面，有望发生显著的变化。

但是，这种司法鉴定体制改革进行得并不彻底。与此同时，法院作为国家审判机关，目前仍然在行使着刑罚执行权和民事、行政裁判执行权，造成事实上的审判权与执行权的高度集中和职能混乱。可以说，从律师资格考试制度的建立，直到全国统一法律职业资格考试制度的推行，我国司法行政机关为法律职业从业人员的专业化和精英化作出了较大贡献。迄今为止，最高法院组建了国家法官学院，最高检察院组建了国家检察官学院，这些教育机构负责对在职法官、检察官的教育培训工作。在宏观司法行政事务与专门性司法行政事务发生分离的情况下，司法行政机关究竟承担哪些司法行政事务呢？根据20世纪80年代以来的司法行政体制改革的经验，由公检法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在着一定程度的冲突，存在着专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题，因此逐渐发生了从专门性司法行政事务向宏观性司法行政事务的转移。自此，从1954年以来形成的法院司法行政模式正式宣告结束。

1997年，最高人民法院设立国家法官学院。而根据2014年以来司法体制改革的目标，唯有确保那些具有较高素质和丰富经验的司法精英人士进入法官、检察官的员额，并保证法官、检察官独立自主地行使职权，才有可能维护司法的公平正义，并优质高效地完成司法工作。

这些改革举措足以显示，凡是涉及法院、检察院人财物等司法行政管理的事项，都没有被划归司法行政机关加以管理，而是要么被交付上级法院、检察院，要么被交付省级专门部门进行统一管理。从改革的角度来看，公共法律服务体系的构建，被视为全面推进依法治国、实现国家治理现代化的必然要求。

再次，未来由司法行政机关管理下的看守所，既要保障侦查机关在看守所内进行讯问的便利，也要给予辩护律师及时会见的机会，使得辩护律师与在押的未决犯的会面交流得到无障碍的实现。通过这次改革，司法行政机关基本上不再设置司法鉴定机构，除了侦查机关内设的鉴定机构以外，其他鉴定机构基本上转变为自负盈亏、自主经营的社会鉴定机构，这类鉴定机构具有明显的经营性、社会性和服务性。

本来，未决羁押职能主要是为了实现对在押未决犯的有效控制，避免其发生进一步的社会危害行为，同时也有助于对其人身安全的有效保护。二是大陆法国家的大司法行政模式。1987年，国务院批准司法部成立司法协助局，这是我国司法行政机关对国际司法协助工作行使管理权的开始。这些法律明确规定，各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理，并据此确定了司法部的职能范围，设置办公厅、普通法院司、专门法院司、人事司、宣传司、教育司、公正律师司、财务处、人民接待室。

为适应我国公共法律服务体系的建立和完善，司法行政机关需要在公共法律服务的管理上发生根本的转型，也就是从行政控制型管理模式向服务型管理模式进行转化。但随着最高人民法院先后设立全国法院干部业余法律大学和中国高级法官培训中心，随着最高人民检察院先后设立中国高级检察官培训中心和中央检察官管理学院，最高法院和最高检察院逐步加强了对法官、检察官的自行培训工作。

我国司法行政体制改革的经验表明，对于法官、检察官、律师以及其他从事法律职业的人员，唯有建立统一的教育、培养、遴选、研修、在职培训等职业养成体系，才有可能确保从事法律职业人员的专业化和精英化。可以说，在司法保障职能的强化方面，我国司法行政机关还有较大的改革空间。

考虑到司法行政机关设有司法协助部门，对于那些被判处驱逐出境的外国人或无国籍人，可以由该部门根据国际条约或者根据互惠原则，有效执行这类特殊的附加刑。首先，现行的狱侦制度应当全面取消，司法行政机关未来行使对看守所的管理权之后，应当全面废除深挖余罪机制，不得在监号内设置特情人员或者耳目，也不得协助侦查机关将深挖余罪或深挖同伙的数量，作为确定看守所行政等级的标准。

这种侦查模式既容易使看守所内的狱侦活动发生失控现象，造成一些特情人员滥用调查权，发生事实上的威胁、引诱、欺骗甚至暴力取证等现象，甚至酿成冤假错案。根据我国实行的人大领导下的一府一委两院制，法院、检察院都属于国家司法机关，他们与同级政府都由同级人大及其常委会产生并向其报告工作，而司法行政机关作为政府的组成部分，在宪法层面上并不享有与法院、检察院相同的政治地位。根据1982年6月国务院确定的机构编制，司法部主要设置以下部门：办公厅、政策研究室、教育司、宣传司、公证律师司、调解司、外事司、人事司，等等。这种内部审执分离既无法解决结构性的执行难问题，也无法解决由于审判权与执行权集中在法院所带来的自由裁量权滥用问题，甚至难以避免制度性的执行腐败问题。

与此同时，为保证司法公正目标的实现，改革者还提出了审判权与执行权相分离、检察机关提起公益诉讼以及推动审判中心主义的改革方案。根据司法行政职能的演变情况，我国司法行政机关大体经历了四个发展阶段，分别形成了四种制度模式：一是建国初期的大司法行政模式。

那么，司法行政机关的宏观性司法行政管理职能究竟有哪些呢？通过总结过去的改革经验，并展望未来的司法行政体制改革的前景，可以将这种宏观性司法行政管理职能分为三个方面：一是公共法律服务体系的管理职能，包括对律师、公证、法律援助、司法鉴定、社区矫正、人民调解等公共法律服务职业的宏观管理。笔者拟从全面推动司法体制改革的立场出发，对司法行政体制改革问题作出全面的考察。

而司法行政机关作为政府领导的行政部门，所行使的是行政职能，与作为司法机关的检察机关是不可同日而语的。（二）统一刑罚执行体系的构建 为了建立统一的刑罚执行体制，保障刑罚执行权被统一掌握在中立国家机关手中，避免执行权与侦查权的冲突，也避免执行权与审判权的矛盾，有必要将刑罚执行权全部收归司法行政机关统一行使。